El Pleno del Tribunal Constitucional ha desestimado el recurso presentado por el Gobierno de Murcia contra el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, que estableció un nuevo sistema retributivo para las energías renovables. El Tribunal considera que el Gobierno justificó de forma suficiente la necesidad de aprobar las medidas por la vía de urgencia, por lo que actuó de acuerdo con lo establecido en el art. 86.1 CE; asimismo, que dichas medidas no vulneran, como alegaba el recurrente, el principio de jerarquía normativa (art. 9.1 y 3 CE) ni los de seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables (art. 9.3 CE).
Ha sido ponente de la sentencia la Magistrada Encarnación Roca. El Magistrado Juan Antonio Xiol ha redactado un voto particular concurrente al que se han adherido la Vicepresidenta, Adela Asua, y el Magistrado Fernando Valdés Dal-Ré. Según consolidada doctrina, el art. 86.1 CE habilita al Gobierno a legislar por decreto siempre y cuando resulte justificada de forma explícita la “extraordinaria y urgente necesidad” de las medidas aprobadas por esta vía.
Al Tribunal le corresponde determinar en cada caso, y “sin entrar en el juicio político”, la concurrencia del citado requisito constitucional. Según la exposición de motivos de la norma impugnada y la intervención del ministro de Industria en el debate de convalidación del Congreso, las medidas contenidas en el Real Decreto-ley recurrido sirvieron para hacer frente al “aumento imprevisto del déficit tarifario” causado por los efectos de la crisis económica, esto es, por la caída de la demanda de energía eléctrica y por el incremento general de los costes del sistema eléctrico. A este respecto, en anteriores resoluciones, cuya doctrina resulta aplicable al presente recurso, el Tribunal ya había determinado que “la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación (…) sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno”. Entre esas atribuciones está la de aprobar “disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata (…)”.
Los recurrentes denunciaban la vulneración del principio de jerarquía normativa porque, en su opinión, el decreto legislativo es contrario al Tratado sobre la Carta de la Energía firmado en 1994 y ratificado por España. El Pleno rechaza esta alegación en la medida en que “no corresponde a este Tribunal determinar la compatibilidad o no de un precepto legal con un tratado internacional, ni éstos pueden erigirse en normas fundamentales y criterios de constitucionalidad”. Además, el recurso no argumenta “de qué forma las normas que cuestiona contravendrían las reglas del Tratado y, sobre todo, cuáles serían las consecuencias de dicha contravención (…)” por lo que el Tribunal no puede “inferir las razones por las que el recurrente considera que la norma legal impugnada infringe la Constitución”.
La sentencia rechaza también que las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables contenidas en el decreto recurrido vulneren el principio de seguridad jurídica. La sentencia explica que este principio, así como el de confianza legítima, no protegen “de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas”. “Dicha estabilidad regulatoria –añade- es compatible con cambios legislativos cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras del interés general”. En este caso, “no cabe calificar de inesperada la modificación producida, pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto (…)”. En definitiva, indica la sentencia, “los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no „permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente?”.
Por otra parte, la demanda tampoco justifica en qué medida la norma puede “generar confusión o incertidumbre en su aplicación”; de hecho, el decreto recurrido especifica expresamente los parámetros y criterios que permiten determinar de manera objetiva los conceptos jurídicos de “rentabilidad razonable” y “empresa eficiente o bien gestionada”, conceptos que constituyen las condiciones que deben cumplirse para la aplicación de las retribuciones adicionales y que los recurrentes consideran “indeterminados”.
Finalmente, el Tribunal descarta que, al disponer su vigencia inmediata al tiempo que remite a un reglamento posterior para la efectiva aplicación del nuevo régimen retributivo, el decreto vulnere el principio de irretroactividad de las leyes. La norma impugnada prevé un régimen transitorio hasta que el ulterior desarrollo del reglamento dote de plena eficacia al nuevo régimen retributivo. En ese momento, explica la sentencia, se procederá a practicar la “regularización correspondiente por los derechos de cobro o en su caso las obligaciones de pago resultantes (…)” que se hayan generado.
La sentencia reitera que la irretroactividad que prohíbe el art. 9.3 CE es aquella que se entiende como “incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores”; es decir, cuando se trata de “derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes y futuros, condicionados y expectativas”.
En este caso, afirma el Pleno, los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen primado están sujetos al nuevo régimen retributivo desde la fecha de entrada en vigor del decreto impugnado “sin perjuicio de que la cuantificación precisa de dicha retribución no se produzca hasta la aprobación de la norma reglamentaria correspondiente y sin que dicha sujeción conlleve una afectación desfavorable a los derechos adquiridos, desde una perspectiva constitucional, estos es, no incide en derechos patrimoniales previamente consolidados (…)”.
En su voto particular, los Magistrados expresan su acuerdo con el fallo de la sentencia, no así con los argumentos, que consideran “insuficientes” en lo que se refiere al principio de confianza legítima y a su significado constitucional como “elemento integrante de los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, de responsabilidad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrados en el art. 9.3 CE”; también consideran que la sentencia debió realizar un análisis “detenido y minucioso” sobre el cumplimiento por la norma impugnada del citado principio de confianza legítima. Asimismo, sostienen que el Tribunal ha “perdido la oportunidad” de pronunciarse sobre la influencia de los cambios en la regulación de este sector “desde la perspectiva de la confianza legítima”.