La publicación ‘Guía del Sistema CAE: Transmisión y Monetización del ahorro energético en el sector público’ elaborada de forma conjunta por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Miteco), a través de la Subdirección General de Eficiencia y Acceso a la Energía, y la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Energéticos (Anese), es una herramienta para acompañar a las entidades públicas en la identificación, gestión y transmisión del ahorro de energía final derivado de sus actuaciones de eficiencia energética, convirtiéndolo en una oportunidad real dentro del Sistema de Certificados de Ahorro Energético (CAE). La guía incluye conceptos del Sistema CAE, análisis jurídico del ahorro de energía final que puede generar CAEs, mecanismos de transmisión del ahorro, recomendaciones prácticas para su aplicación en futuras licitaciones públicas, y un árbol de decisión para identificar el procedimiento jurídico más adecuado para cada caso.
Esta guía sobre la transmisión del ahorro energético de las entidades del sector público tiene como objetivo ofrecer un marco metodológico, jurídico y procedimental para la correcta identificación, medición, inventario y transmisión de dichos ahorros.
El documento clarifica los mecanismos previstos por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), y por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), para su gestión conforme a los principios de legalidad, eficacia con el interés general y transparencia.
El objetivo de la guía es aclarar el marco normativo aplicable, identificar vías válidas para la cesión del ahorro, y proporcionar criterios prácticos para facilitar su valorización y puesta en el mercado. La guía se orienta a fortalecer la seguridad jurídica y operativa en la gestión del ahorro de energía final en el ámbito público, contribuyendo al cumplimiento de los objetivos nacionales de eficiencia energética, y fomentando una cultura de aprovechamiento eficaz de los recursos públicos. También persigue impulsar una mayor participación del sector público en el sistema CAE, favoreciendo la puesta en valor del ahorro generado y su utilización como recurso económico.
Sistema de Certificados de Ahorro Energético
El primer apartado de la guía incluye conceptos previos y contexto del Sistema CAE. El Sistema de Certificados de Ahorro Energético (CAE), regulado por el Real Decreto 36/2023, permite reconocer y acreditar los ahorros de energía final obtenidos mediante actuaciones de eficiencia energética. Estos ahorros pueden monetizarse y transmitirse en el mercado de CAEs, constituyendo un nuevo instrumento de gestión y valorización del ahorro energético. Como regla general, las entidades del sector público no pueden generar ni ser titulares de CAEs, pero sí ser propietarias del ahorro de energía final, que podrán ceder a terceros (sujetos obligados, delegados e intermediarios) en el mercado primario.
Se definen conceptos como medida de ahorro energético (MAES); actuación o mejora de eficiencia energética, que son aquellas que generan un ahorro de energía final medible o estimable -que posteriormente será verificado- y que cumplen los requisitos establecidos en dicha norma, ya sea mediante su inclusión en el catálogo de actuaciones estandarizadas o como actuaciones singulares verificadas; y el concepto de ahorro de energía final: reducción efectiva del consumo energético tras aplicar una medida de eficiencia, diferenciando entre el ahorro potencial y el ahorro generado.
Otros conceptos que se definen son el de Certificado de Ahorro Energético (CAE) como documento electrónico que acredita oficialmente el ahorro anual reconocido; el intermediario como la figura que actúa como nexo entre el propietario del ahorro de energía final y el sujeto obligado o delegado, incluidas dos modalidades: intermediario sin propiedad del ahorro e intermediario con propiedad del ahorro; y el propietario del ahorro.
La eficiencia energética es un aspecto esencial en la estrategia europea y española para el crecimiento sostenible, al contribuir simultáneamente a la reducción de emisiones y al impulso de la competitividad económica. Así, la Directiva (UE) 2023/1791 relativa a la eficiencia energética busca en el sector público la ejemplaridad de sus actuaciones de eficiencia energética y esto se pone de manifiesto en la exigencia de los objetivos de ahorro de consumo de energía (artículo 5) y de rehabilitación de sus edificios (artículo 6). En este contexto, las Administraciones Públicas, como garantes del interés general y responsables de gestionar una parte significativa del consumo energético, desempeñan un papel clave para alcanzar los objetivos propuestos.
Para dar cumplimiento a los objetivos de ahorro de energía final para el periodo 2021-2030, en España se ha articulado el Sistema de Obligaciones de Eficiencia Energética (SNOEE) a través de la Ley 18/2014, de 15 de octubre.
Una premisa esencial para comprender el Sistema CAE es la distinción entre el ahorro de energía final -que constituye el resultado técnico y físico de una actuación de eficiencia energética- y el propio certificado -que representa ese ahorro una vez haya sido verificado por los sujetos correspondientes-.
El ahorro de energía final generado por las entidades del sector público tiene, con carácter general, la consideración de bien patrimonial de naturaleza incorporal. Esto implica que su transmisión debe ajustarse a la normativa patrimonial aplicable (LPAP o normativa autonómica/local). Las notas características que sustentan su naturaleza patrimonial son: explotación económica, naturaleza incorporal, calificación patrimonial general, y no afectación al uso general ni vinculación directa a fines públicos.
Requisitos y mecanismos para la transmisión de ahorro de energía final
Antes de que el ahorro pueda ser transmitido o monetizado, debe cumplir requisitos esenciales: su medición precisa y documentada, y su inscripción formal en el inventario patrimonial de la entidad pública correspondiente. La medición puede realizarse a través de actuaciones estandarizadas o singulares, garantizando que el ahorro sea técnicamente justificable, pueda ser verificado por terceros, y permita su posterior inscripción en el inventario.
La inscripción en el inventario otorga al ahorro energético un reconocimiento formal como bien patrimonial, condición necesaria para cualquier tipo de disposición o cesión jurídica. Asimismo, el inventario debe contener información detallada sobre las características y valor estimado del ahorro, basado en parámetros objetivos y actualizados regularmente.
Una vez determinado que el ahorro de energía final tiene la naturaleza de bien patrimonial de carácter incorporal y, además, ha sido medido, documentado e inscrito en el inventario correspondiente, su transmisión a terceros deberá ajustarse a algunos de los mecanismos jurídicos previstos en la normativa patrimonial y de contratación pública aplicable.
Existen dos grandes vías legales para la transmisión: mediante la normativa patrimonial (subasta, adjudicación directa, concurso o permuta) o integrada en contratos administrativos (contratos de suministros y contratos mixtos). La guía destaca que la enajenación patrimonial es la fórmula principal y que, cuando se negocia con contratos públicos, es necesario que la cesión de ahorro sea coherente con la naturaleza y objeto del contrato.
Para las sociedades mercantiles públicas, el marco jurídico permite realizar la transmisión del ahorro bajo derecho privado, equiparando su gestión a la del sector privado, siempre respetando la transparencia y controles propios del sector público. Además, se contempla la posibilidad de que la gestión de la transmisión del ahorro sea externalizada a través de contratos de servicios o encargos a medios propios, facilitando así la operatividad mediante entidades especializadas.
Una recomendación clave para futuras licitaciones es la inclusión de una cláusula de transmisión de ahorro de energía final en los pliegos para regular la futura cesión del ahorro de energía final generado conforme al régimen jurídico aplicable. Al incluir esta cláusula se recomienda determinar la titularidad, así como la cuantificación y medición del ahorro de energía final. Estas cláusulas aportan seguridad jurídica y transparencia, elementos que contribuyen a un mejor aprovechamiento del ahorro como recurso económico y soporte para la transición energética.
Fiscalidad del ahorro de energía
Respecto a la fiscalidad, la transmisión del ahorro de energía final constituye una entrega de un bien mueble incorporal, sujeta a tributación como el IVA (21% en península e Islas Baleares) o el IGIC (7% en las Islas Canarias), dependiendo de si la Administración Pública actúa o no como empresario o profesional. En otros casos, puede tributar bajo el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, con tasas que varían entre un 4% y 8% según la comunidad autónoma.
Para la correcta aplicación, es fundamental analizar cada operación de forma individual para evitar contingencias fiscales, pues la condición de la administración pública y las características concretas de la transmisión inciden en la tributación aplicable.
del ahorro de energía final en función de su origen, estado y contexto administrativo.
El documento concluye que el ahorro energético final de las entidades públicas es un bien patrimonial incorporal que puede transmitirse mediante mecanismos jurídicos regulados para maximizar su valor económico, respetando la normativa patrimonial y contractual. Este enfoque fortalece la gobernanza energética y la sostenibilidad financiera de las instituciones públicas.
Finalmente, la guía incluye un árbol de decisión que ayuda a identificar el procedimiento jurídico apropiado para la transmisión del ahorro de energía final según el tipo de contrato, titularidad, y estado del proceso de licitación, facilitando la toma de decisiones y la correcta aplicación del marco normativo.
Esta guía representa, por tanto, un recurso fundamental para entidades públicas que buscan convertir el ahorro energético en un activo valioso y alineado con los objetivos nacionales y comunitarios de eficiencia y transición energética.