La obligación de ahorro energético, antes recogida en el artículo 7 y ahora en el artículo 8 de la Directiva (UE) 2023/1791 de eficiencia energética, exige a los países lograr ahorros acumulados mediante sistemas de obligaciones de eficiencia energética, conocidos como EEOS, o medidas alternativas. En este contexto, el objetivo del proyecto ENSMOV Plus era ayudar a las autoridades públicas y partes interesadas clave en la implementación de dicho artículo. Tras varios años de desarrollo, el proyecto ha publicado su informe final con todos los contenidos producidos y las principales lecciones aprendidas.
El informe final examina cómo los Estados miembros pueden cumplir unas metas más exigentes en un contexto de transición climática, presión presupuestaria y necesidad de proteger a los hogares vulnerables. El propósito principal es sintetizar el trabajo del proyecto ENSMOV Plus, desarrollado entre diciembre de 2022 y noviembre de 2025, y extraer lecciones prácticas para mejorar el diseño, seguimiento, verificación y evaluación de las políticas nacionales de ahorro energético. La publicación compara experiencias nacionales, identifica obstáculos recurrentes y aporta evidencia cuantitativa para orientar decisiones públicas.
Según el documento, la evaluación de los objetivos de 2020 ya mostraba una Europa desigual: 14 Estados miembros cumplieron sus obligaciones de 2014-2020, algunos con sobrerendimientos superiores al 50%, mientras que diez no alcanzaron la meta; en la mitad de estos últimos, la brecha fue del 25% o más.
Directiva de eficiencia energética: una obligación de ahorro más ambiciosa
La reforma de la directiva, vinculada al paquete Fit for 55, introduce tres cambios de fondo. Primero, eleva de forma sustancial el volumen de ahorro exigido: el informe estima que la nueva obligación aumenta en torno al 44% respecto al marco anterior. Segundo, obliga a que una parte de los ahorros beneficie a grupos prioritarios, en especial hogares en pobreza energética. Tercero, excluye progresivamente la contabilización de ahorros obtenidos mediante tecnologías basadas en combustibles fósiles.
El informe identifica estos tres cambios como un triángulo de tensión política: mayor ambición, reserva para pobreza energética y exclusión de combustibles fósiles. Estos cambios persiguen alinear la eficiencia energética con los objetivos climáticos de la UE, aunque también reducen el margen para contabilizar ahorros adicionales cuando otras normas, como ecodiseño, ETS o la Directiva de eficiencia energética de los edificios, elevan la línea de base.
El informe subraya una advertencia relevante para responsables públicos: una meta más ambiciosa no garantiza mejores resultados si no se acompaña de datos fiables, capacidad institucional y esquemas adaptables. La distancia entre intención normativa y ejecución efectiva puede ampliarse si los países no identifican con precisión dónde están los ahorros coste-eficientes.
ENSMOV Plus: intercambio de experiencia para aplicar el Artículo 8
ENSMOV Plus se diseñó para cubrir esa brecha. Coordinado por el Instituto para la Política Europea de Energía y Clima (IEECP) y cofinanciado por el programa LIFE, el proyecto reunió a 14 socios de 12 países (Austria, Croacia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Rumanía y Eslovenia). En concreto, ocho autoridades, agencias o institutos públicos; dos asociaciones nacionales de actores del sector; y cuatro centros de investigación o think tanks.
Como parte del proyecto, se seleccionaron seis temas clave: organización de evaluaciones de políticas energéticas, prácticas de evaluación para programas de comportamiento, uso y actualización de ahorros estimados en EEOS, identificación de potenciales de ahorro de energía, focalización de grupos prioritarios/abordaje de la pobreza energética y uso de mediciones de monitoreo de ahorros de energía. Estos temas se seleccionaron a partir de las necesidades prioritarias de las partes interesadas, analizando las buenas prácticas a través de 27 ejemplos de 13 países. El enfoque cubrió el ciclo completo de política pública: diseño, implementación, seguimiento, verificación y evaluación.
La dimensión participativa es uno de los datos más sólidos del informe. El proyecto organizó 16 talleres europeos con 915 participantes de 25 Estados miembros y 50 actividades nacionales con 2.662 participantes en 11 países. En conjunto, más de 3.500 profesionales participaron en debates técnicos, sesiones cerradas para administraciones, seminarios nacionales y encuentros bilaterales.
La plataforma online energysavingpolicies.eu, desarrollada como repositorio del proyecto, centraliza recursos, datos por país, presentaciones, actas de talleres y ejemplos prácticos. También incluye un mapa que clasifica a los países según utilicen solo medidas alternativas, una combinación de EEOS y medidas alternativas, o exclusivamente un EEOS.
Pobreza energética y grupos prioritarios en las políticas de ahorro
Uno de los hallazgos centrales es que la pobreza energética deja de ser un objetivo deseable para convertirse en una obligación formal. ENSMOV Plus analizó cómo distintos países identifican a los hogares vulnerables mediante umbrales de renta, criterios de desempeño de edificios, registros específicos, estructuras locales de ejecución o ventanillas únicas municipales.
El informe revisa ejemplos de Austria, Valonia, Francia, Grecia, Irlanda, Países Bajos y Eslovenia. La conclusión es matizada: no existe un único modelo válido. Algunas políticas buscan llegar al mayor número posible de hogares; otras priorizan intervenciones más profundas con mayor impacto por vivienda. Esta decisión condiciona el diseño de subvenciones, los requisitos de elegibilidad, los procesos de verificación y los indicadores de resultados.
La financiación aparece como el principal cuello de botella. El documento sugiere conectar mejor la obligación de ahorro con instrumentos como los Planes Sociales para el Clima. Esta integración permitiría orientar recursos hacia hogares con menor capacidad de inversión y reducir el riesgo de que la transición energética tenga efectos regresivos.
Seguimiento, verificación y certificados blancos
Los sistemas de obligaciones de eficiencia energética siguen teniendo un papel importante en aproximadamente la mitad de los Estados miembros. El informe dedica especial atención a los certificados blancos y a los mecanismos de flexibilidad, como las tasas de sustitución o buy-out. Advierte que, si estas tasas son demasiado bajas, las empresas obligadas pueden preferir pagar en lugar de promover ahorros reales.
Los casos nacionales muestran evoluciones muy diversas. Francia opera el mayor esquema europeo en términos de ahorro energético comunicado al artículo 8. Croacia redujo en 2025 el peso de su EEOS dentro del objetivo nacional, del 70% al 50%, reforzando medidas alternativas financiadas con fondos europeos. Hungría espera que su EEOS aporte el 26% del objetivo de 2030 y ha eliminado multiplicadores inflados. Polonia, en cambio, registra un bajo rendimiento: solo alrededor del 30% de los ahorros esperados procede de certificados, mientras el 70% se cubre mediante tasa de sustitución.
El seguimiento y la verificación no se presentan como una carga burocrática, sino como una condición de credibilidad. Los ahorros medidos reducen riesgos de fraude, mejoran la confianza del mercado y pueden combinarse con objetivos empresariales como la optimización de procesos. Aun así, los ahorros estimados o deemed savings siguen siendo útiles para actuaciones estandarizadas, siempre que los catálogos se actualicen con regularidad y se apoyen en grupos técnicos de trabajo.
Evaluación cuantitativa: impactos múltiples y renovación residencial
La parte cuantitativa del informe aporta dos líneas de análisis. La primera, liderada por Fraunhofer ISI, conecta medidas de la base MURE con la herramienta MICATool para estimar impactos múltiples de las políticas de eficiencia. Estos impactos incluyen reducciones de emisiones, mejoras de salud, alivio de pobreza energética, seguridad energética, beneficios macroeconómicos y menores costes del sistema energético, pero también posibles efectos negativos como mayor dependencia de materias primas críticas o costes de transacción elevados.
La segunda línea, desarrollada por UPRC, utiliza el modelo DREEM para estudiar estrategias de renovación residencial en Grecia y Croacia. El sector residencial representa alrededor del 25% del consumo final de energía de la UE, por lo que la calidad de los datos sobre edificios, ocupación, sistemas de calefacción, zonas climáticas y periodos de construcción resulta determinante.
En Grecia, el consumo final de energía residencial podría reducirse cerca de un 40% en 2050, con ahorros anuales superiores a 1.800 ktoe a mitad de siglo. Las mejoras de envolvente, como aislamiento y ventanas, aportarían alrededor de una cuarta parte del ahorro total y exigirían renovar casi dos millones de viviendas. Las bombas de calor pasarían de una cuota aproximada del 8% en 2022 al 35% en 2050.
En Croacia, los paquetes integrados de renovación muestran los mayores resultados, con reducciones de consumo del 70% al 85% frente a la línea de base. Las medidas individuales logran ahorros más moderados, normalmente entre el 15% y el 45%, aunque las bombas de calor destacan por su impacto. En escenarios con presupuesto limitado, priorizar la electrificación permite alcanzar unos 311 GWh anuales de ahorro, frente a 294 GWh en una asignación de referencia.
Conclusiones para la política de eficiencia energética hasta 2030
El informe concluye que cumplir los nuevos objetivos del artículo 8 exigirá combinar una mayor ambición normativa con políticas mejor fundamentadas. Para ello, considera prioritario identificar con precisión los potenciales de ahorro coste-eficientes, mejorar la calidad de los datos disponibles, reforzar los sistemas de seguimiento y verificación y generalizar las evaluaciones ex post, de forma que las futuras medidas puedan diseñarse a partir de la evidencia obtenida.
Entre las tendencias que marcarán la próxima década, ENSMOV Plus destaca el avance de la electrificación, especialmente mediante bombas de calor y vehículos eléctricos, como una oportunidad para incrementar los ahorros energéticos en línea con la eliminación progresiva de las tecnologías basadas en combustibles fósiles. No obstante, advierte de que esta transformación obligará a considerar aspectos como la capacidad de las redes, los picos de demanda o el valor de los ahorros para el conjunto del sistema energético.
Al mismo tiempo, el informe prevé que la presión sobre la asequibilidad seguirá condicionando el diseño de las políticas públicas. Por ello, recomienda orientar mejor las subvenciones hacia los hogares con menor capacidad de inversión y complementar las ayudas con instrumentos como préstamos blandos o fórmulas de leasing, con el fin de ampliar el impacto de unos recursos públicos limitados.
En conjunto, el mensaje final del proyecto es que alcanzar los objetivos de ahorro energético dependerá tanto de la ambición de la normativa como de la capacidad de los Estados miembros para diseñar políticas basadas en datos, evaluarlas de forma continua y adaptarlas a un contexto marcado por la descarbonización, la electrificación y la protección de los consumidores más vulnerables.